阅读背景
我们欣喜地看到，作为实施领导和管理、依法执政依法行政、沟通信息协调工作、宣传教育群众、反映民情民意重要工具和手段的公文，从来没有像这次疫情期间这样得到如此广泛的传播和受到关注。广大群众从来没有像现在一样关注着与自己切身利益、生死攸关的公文信息。无论住在小区、村落，通过小区微信群，路过公共道路管控点，网上线下我们都会主动关心、观看告知人们守法循规防疫新冠肺炎应知应会应做事项、通报战疫情工作进展情况的通知、通告、启事（例如温馨提示、重要警示）、信息简报等等公文。但如何提高这类周知性公文的写作质量，更加有效地发挥其作用，有些问题却值得引起注意。
准确、规范地选用周知性公文文种
这次防疫工作中，我们通常使用的上述周知性公文，各有其使用范围和功用。
通知是《党政公文处理工作条例》（以下简称《公文条例》）规定的常用公文文种，可用于各级各类单位发布、传达要求下级单位执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。大多数通知对受文对象总是有所要求，总是提出了需要执行或办理的事项，有一定的指挥、指导作用。例如《成都市新型冠状病毒肺炎疫情防控指挥部关于规范城镇居住小区（院落）防控管理的通知》《成都市青羊区住房建设和交通运输局关于落实邮政快递车辆优先便捷通行服务保障民生的通知》。基层街道办事处、社区小区、乡镇、村委会对所辖组织、人员布置加强防疫工作，亦可使用通知，例如《碧华邻小区物管中心关于新型肺炎疫情期间小区实行封闭式管理的通知》。
通告也是《公文条例》规定的常用公文文种，适用于各级各类单位在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。例如《成都市政务服务管理和网络理政办公室关于政务服务“网上办”“预约办”的通告》《关于疫情防控期间严禁一切聚集性活动的通告》等等。疫情期间单位组织使用通告是比较多的。
通告和通知的区别在哪里呢？通知的发文对象有专指性，发给谁，谁应该照办执行，是十分明确的。而通告是针对一定范围的有关方面，发文对象是泛指的，它更具周知性特征。例如某小区物管中心要就请住户按时交纳物管费发文，发文对象十分明确，就宜用通知行文。而小区物管中心要发文提请有关人员注意不要随地乱扔垃圾、随地吐痰，保护环境卫生，发文对象是泛指的，就可用通告了。
启事是单位、团体组织需要公开向大家说明某件具体事情，或者希望公众协助办理某项具体事务而使用的日常事务文书。有关方面需要公众周知某些具体事项，不必或不便以通告、公告等文种行文时，则可采用启事。如招领、寻人、寻物、征订、征文、征房、招工、招聘、迁址、更名、改期、更正、开业、停业、提醒注意等等事项，均可使用启事。一般说来，启事不如通知、通告、公告等常用公文那样具有较强的约束力、强制性和规范性，多具祈请性、商洽性、周知性和灵活性。平时和疫情期间，基层单位组织常常使用启事来向公众告知、提醒有关事项。例如《××小区物管中心关于招聘清洁工的启事》《××服务中心关于疫情期间延长办公时间的启事》等等。值得注意的是，启事的使用比较灵活，它除了使用规范性的《××公司迁址启事》《拾物招领启事》式样外，还可以使用事项式标题和行文方式。例如《关于防疫期间出门和进出小区须带口罩的温馨提示》《关于严禁高空抛物的警示》《请注意环境卫生》之类。尤其要注意不要把“启事”错用为“启示”了。更不能使用“告示”这种极不规范的公文文种。
简报是单位、团体组织用来汇报工作、反映情况、传递信息、交流经验的公务信息文书。它使用范围极为广泛，使用频率极高，可以说是简要的情况报告、情况通报。这次疫情期间，许多单位、社区、小区、村组，都编印了疫情简报，向单位职工、辖区居民通报疫情和防疫工作情况，向上级和有关方面汇报防疫工作进展。例如我所在小区，已经编发了近30期《疫情防控工作简报》，让小区居民随时能够了解当地和小区疫情和防疫工作进展、部署，颇受大家关注。
有的社区基层组织在疫期使用了《疫情公告》发文，这是不规范的。公告是《公文条例》规定的常用文种，它的适用范围有极大的限定性。公告是用于较高级别的国家行政、法定单位向国内外宣布重要事项或者法定事项的周知性公文。其中，一是重要事项公告，主要用于级别较高的国家行政向国内外宣布重要事项、重大事件，例如《国务院办公厅关于夏时制的公告》《四川省人民政府公告》（内容系确定2013年4月27日为全省哀悼“4·20”芦山7.0级地震遇难同胞哀悼日）、武汉市人民政府哀悼李文亮医生的公告等等。二是人大公告，用于各级人大及其常委会宣布重要事项、重大决定，如颁布法律、法令、法规，公布选举结果等，例如《中华人民共和国全国人民代表大会公告》（内容系公布全国人大选举结果）、 《四川省第十二届人民代表大会常务委员会公告（第17号）》（内容系批准修订有关地方法规） 《公民旁听上海市人大常委会会议公告》之类。三是法院公告，这是按照《中华人民共和国民事诉讼法》规定由规定的人民法院发布的一系列公告，诸如通知权利人登记公告、送达公告、开庭公告、宣告失踪或死亡公告、财产认领公告、强制执行公告等；还有按《中华人民共和国企业破产法》规定的受理破产申请（或破产）公告、破产管理人申报（或确认）公告、重整（或终止重整程序）公告、和解公告等。四是公布法定事项公告，这是社会各方面使用得最多的公告类型，是有关法律、法规规定使用的专门事项公告。其中，一种是只限执法职能行政使用的公告，例如专利公告、商标公告、中药（药品）行政保护公告、转基因植物品种审定和推广公告、环保处罚公告、产品质量状况公告、土地总体利用规划公告、公务员招考公告、政府采购公告、房屋拆迁公告、社团登记公告等等等等；另一种是相关法律法规授权的有关企业或中介组织发布的公告，例如招标公告、拍卖公告、破产财产分配公告、公司股东大会公告、公司股票债券上市公告等等等等。随着依法执政依法行政的积极推进和社会主义市场经济的发展，这类公布法定专门事项的公告将会越来越多的。
在抗击新冠肺炎疫情工作中，按照《中华人民共和国传染病防治法》规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府可以发布防控疫情公告例如《四川省应对新型冠状病毒肺炎疫情应急指挥部公告》《广安市应对新型冠状病毒感染肺炎疫情应急指挥部公告》之类。至于极个别省行文要求“街道 (乡镇 )、社区 (村电) 要通过流动宣传车、村电广播、张贴公告”等形式告知当地防疫规定，显然是公告文种的误用。
根据上述规定和情况，在防疫工作中，基层单位组织对公众行文，一般就不能使用公告，而可用疫情通告、防疫工作通告之类。
周知性公文内容要注意求真务实，依法循规，准确简洁
（一）坚持求真务实
实事求是是我们党的思想路线的核心，是我们党一切工作的基本方法，也是公文处理工作的基本原则。在重大疫情期间，因为所涉人和事往往性命攸关，公文的发布更得谨言慎行，说实话，叙真事，讲真情。
对上级行文和报送信息，不虚报、瞒报、假报、误报、漏报。要确保下情畅通上达，不因“懒政”“惰政”或者谋取政绩“面子”“显绩”而堵塞基层民意、截留底层实情。汇报情况的简报信息、情况报告、统计资料既不夸大，也不缩小；既要报喜，也要报忧。决不能“下级哄上级，一级哄一级，一直哄到党中直”。否则会因为上报信息不实误导领导决策，给指挥指导工作带来损失。报送重要疫情，这是大概率事件，一定要用完全归纳法，拉网式地排查单位或者属地所有范围，一个不少一处不漏地反映情况，决不能应付式地图快采用处理小概率事件的抽样调查法以致漏报错报情况，错失处理问题战机。这次疫情早期武汉等地因为情况不明不清收治危重病人不力，让相当部分病人无法及时入院救治错失抢救时机致死，就是血的教训、命的教训。当然，对如此复杂的、全新的疫情中难免调查了解不周会有信息疏漏，但发现错误应及时补报更正，不能怕担责任遮遮掩掩。
对下行文，要增强针对性、有效性、实用性，不搞形式主义的官样文章。上情下达既要原原本本把中直和上级文件精神迅速传达下去，不搞“堰塞湖”“肠梗阻”欺上瞒下，又要在吃透两头的前提下，坚持从实际出发，创造性地指导工作，不发布不负责任的懒政惰管的“一刀切”政令，也不仅仅照抄照转，以文件贯彻文件。更不能层层加码传达贯彻执行文件，无限扩大，越到下级任务越重、事情越多、压力越大，使得基层干部和群众不堪重负。处理抗击疫情的公文政令，往往事涉人民群众切身利益甚至生命安危，更要谨言慎行，增强公信力、执行力，言出必信，出言必行。不能惟上不惟实，惟官不惟民。上级领导要注重办文的实效性，不必强求下级单位尤其是基层凡文凡事都必须用信息简报、情况报告、统计报表上报贯彻执行情况。这种官僚主义、形式主义做法和要求，使下级尤其是基层干部穷于应付不堪重压，没有时间和精力去办实事了。正如习近平同志最近所强调的，“在疫情防控工作中，要坚决反对形式主义、官僚主义，让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线。”
公开行文包括领导讲话及周知性公文，在强调民主行政、推行政务公开的国家治理现代化中，越来越受到社会各方面的极大关注和欢迎。公文信息越公开越透明，越能缩短政民距离，形成政民共识和向心力，越能够增强其公信力和有效性。在这次防疫工作中，党中直政治局研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的常委会议多次强调，“要及时准确、公开透明发布疫情，回应境内外关切。要加强舆论引导，加强有关政策措施宣传解读工作，增强群众自我防病意识和社会信心。”“要正视存在的问题，及时发布权威信息，回应群众的关切，增强及时性、针对性和专业性，引导群众增强信心、坚定信心。”这些指示，为我们及时准确公开公文信息指明了方向。
求真务实地发布周知性公文，从内容上看，介绍情况要准确翔实科学，说明问题要事实清楚数据确凿，分析问题要直指要害鞭辟入里，部署工作要针对实际区别对待精准施策。决不能情况遮遮掩掩、分析不着边际、工作脱离实际，引起公众反感。从文风上看，要把握公众求真、求简、求新等接受心理，要言不烦，简洁明快，不说假大空套话，提倡短实新文风。要注意为文讲话细节的放大效应，用字选词成文精益求精。在我们当前社会容错机制还比较缺乏的情况下，单位公文、领导讲话写错一个字，讲错一句话，说误一个数据，就可能因小失大，引发网络的围观、聚焦甚至人肉搜索，对整个工作带来负面影响。这次防控疫情期间有的领导讲话情况不明、数据不准，有的公文信息处事不当、前后或者互相矛盾，都在社会上造成了恶劣影响，我们应该深以为戒。从表达上看，还要注意公众求尊、求近等接受心理和民主作风，改变过去那种居高临下、颐指气使、一味教育人、教训人、打官腔、媚上压下的官老爷作派和作风，树立亲民作风，平等待人，拉近政民距离，增强公文（包括领导讲话）的亲和力和影响力。
（二）注重依法循规
依法治国的核心是依法执政、依法行政，作为实施行政管理工具的公文，当然必须坚持依法行文。依法行文涉及到行文主体、文种、程序、内容甚至格式都要依法合规。其中，首先要确保公文内容依法合规。考虑到疫情的严重性、紧张度，再加上初期多少有些情况不明、信息不对称不透明等状，有的地方部署防疫工作的公文，难免有对策过激、要求过高、不分情况一刀切的处理。这虽然可以酌情理解和原谅，但这是应该及时调整和改进的，更不是值得提倡和效法推广的。决不能因为强调“不计一切代价地阻击疫情”，就可以违法违规恣意妄为。
这次疫情期间有的基层组织发布的部署防疫工作的一些周知性公文，就多少存在脱离实际违法违规等问题。例如，有的村镇社区甚至是市县，随意在公共道路设卡发布通告，拦车拦人禁止外地车辆行人尤其是“鄂”字牌汽车和武汉人进入本地区，给人们出行、工作、生活带来极大困难。这不仅是对有难同胞的地域歧视，更是违背了交通法规规定的道路管理权属。有的社区小区明文规定实行封闭式管理，禁止居民随意出门，却又没有提供有效服务，以致居民特别是鳏寡孤独老人、没有网购能力的住户居家生活困难，类似禁令显然违背了《中华人民共和国老年人权益保障法》的规定。有的疫情严重地方如武汉疫情前期行文规定公共交通车辆停运、却没有考虑到医务人员上下班、染疾病人外出求医抢救等特殊需要，给抢救带来一定困难。而规定餐饮旅馆等营业场所暂停营业，忽视了《社会救助暂行办法》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等法规的规定，使流浪人员以及企业停业解雇的农民工临时工和滞留在汉人员处于饥寒交迫的悲惨处境，直到2月27日《武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部通告(第19号)》才就切实做好新冠肺炎疫情防控期间滞留在汉外地人员服务保障工作作出了明确规定。有的明文规定防疫期间“严禁组织家庭聚会、聚餐、娱乐等聚集性活动”，发现在自己家中家人这类聚会也严加惩处，摧毁桌椅板凳，罚款封门禁出。有的地方通告规定疫情期间不戴口罩出行、聚集活动等违规行为要受处罚，本是好意管控却未当好事办，对违规者的处罚例如罚款等等，却违背了《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规的规定。尤其是有的基层自治组织（如村委会、治保组之类）强行将违规者捆绑鸣锣喝道游街示众以儆效尤，使人似乎看到文革阴魂浮现。凡此种种不一而足。这种“运动式”的扩大化做法，在这次疫情期间不是偶尔的，也不是偶然的。它是长期以来我们霸权式、官本位行文习惯的繁衍，是法治意识淡漠的反映，是我们社会管理推进现代化治理道路上必须革除的毒瘤和障碍。
在疫情期间发布的周知性公文必须循规，这除了符合政策规定、上级指示外，还涉及到行文要符合社会主义道德价值、符合人性人伦人道人文关怀。我们在用信息简报乃至通过媒体大力宣传战疫情中的优秀人物先进事迹时，却往往忽略了这一社会共同规矩的底线。例如：怀孕、产假未满勇赴救治病人第一线的年轻女医生护士、90后护士流产10天重回一线；丈夫妻子双双是一线防控人员丢下家中老人和年幼子女无力照顾；染上重疾都坚持奋战在治疗重症病人第一线的医护人员；缺乏防护装备不顾个人安危还在照顾重症病人的一线医生；并不富裕的农村八旬拾荒老人捐出积攒多年的1万元养老钱用于抗疫情；顺德63岁环卫工人把只有3000多元的存折送到了居委会要为抗疫捐出1千元；成都成都一位环卫老工人把5年积蓄的保险费、土地流转租金、独生子女父母奖励、工资共计10071元全部捐出抗疫；山东日照的环卫大爷袁兆文一个月工资只有600块却捐出了12000元；如此等等，不一而足。发布类似简报信息、新闻稿，其意是在宣扬正能量，昭示国人齐心协力战疫情的民族精神，提倡舍己为人、舍小家顾大家的高尚品德，本无可厚非。我们一定要通过公文信息、新闻媒体，广泛宣传抗疫一线的感人事迹。但是，我们在大灾大难之时宣传先进模范优秀事迹时，一定要注意人文关怀，要坚守以人民为中心的理念和生命至上的道德底线，注意基本的健康保障、起码的生活保障的兜底标准，注意对弱势群体、贫困居民的社会支持和关心，不宜提倡和过度宣传上面提到的类似做法。否则会适得其反，起到不良的宣传效果，人们会质疑，我们举全国之力支援重疫区，难道会不顾这些个困难人家收下他们的养老钱生活费？我们有成千上万医务人员奋战在抗疫第一线，还有许许多多后备力量，难道必须要这些个孕妇、困难医生家庭、临危不惧“明知有危险偏向险中行”的医护人员“踩地雷”“堵抢眼”？万一他们以后出现我们可能预知的困难险情，又得来一次对他们的社会救助和全力支援？种种质疑都提醒我们，宣传先进模范一定要改变传统的思维模式，坚持以人民群众生命安全和身体健康为本，以弱势群体困难人群的安居乐业为本。否则，我们就没有践行“以人民为中心”的治国为政理念。
（三）力求准确简洁
在快节奏的现代生活中，在互联网时代，我们的公文势必要应对受文者求简、求快的接受心理。尤其是在和病毒和疫情抢时间争速度的战疫工作中，我们的公文尤其是面向公众发布的周知性公文，更应如此。这就要求公文内容直言其事直表其意，不说假大空套话，没有妄言佞词，做到说理精确透辟，叙事简明清晰，提出要求切实可行；表述要直截了当，有一说一有二说二，不搞穿靴戴帽，要言不烦；篇幅要简短，结构要单一，多采用篇段合一式、总分条文式文面结构类型。
第周知性公文要注意格式规范，发布及时
按照《公文条例》规定，“公文的版式按照《党政公文格式》国家标准执行。”“公文用纸幅面采用国际标准A4型。特殊形式的公文用纸幅面，根据实际需要确定。”基层组织发布公文，无论用什么幅宽用纸，都要注意格式规范。其中，尤其有几点值得注意。
一是公文标题要规范、醒目。《公文条例》规定，公文标题“由发文名称、事由和文种组成”。但这次疫情期间基层组织甚至领导发布的周知性公文，不少标题都只有文种，或者发文组织+文种。这既不符合《公文条例》规定，且因为缺乏事由，导致标题信息模糊，也不容易引起阅者注意，弱化了行文效果。例如前述《武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部通告(第19号)》这一标题，显然不如《武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部关于切实做好新冠肺炎疫情防控期间滞留在汉外地人员服务保障工作的通告》为好。对基层组织而言，《××社区通告》《温馨提示》《启事》显然都不如《××社区关于疫情防控期间严禁一切聚集性活动的通告》《××物管服务中心关于防疫期间出门和进出小区须带口罩的温馨提示》《××小区物管中心关于招聘清洁工的启事》为好。一般说来，对外行文的公文标题的发文单位组织也是必不可少的，但在小区、单位大院内部，有时也可省略发文单位组织。若向受文对象部署紧急工作或者告知急迫事项，在标题文种前面还可加上“紧急”字样，以引起阅者注意，例如《四川省应对新型冠状病毒肺炎疫情应急指挥部关于有序做好外出务工人员健康申报证明服务工作的紧急通知》之类。
二是公文落款要规范、完整。我们通常把公文正文和附件标志后面的发文单位和公文成文日期合称为“落款”。若正文中无专门的生效日期说明，通常成文日期就是这件公文的生效日期。成文日期用阿拉伯数字标注完整的年月日，一般右空4字标注。发文单位组织用全称或者规范性简称，标注在成文日期上一行相对成文日期居中位置。印章加上发文单位组织名称，是公文权威性的标志。印章通常上（边沿）不压正文和附件标志，下（边沿）盖年骑月，即印章的下边沿盖在年月位置上。而且，公章应该盖得端正且清晰无误，以示严肃慎重。抗疫期间各地采用了不少张贴方式发布周知性公文，同样应该加盖印章，以示其权威性。
正式公文的排印格式，请参照“国家标准”《党政公文格式》执行，本文不再赘述。
三是发布要及时。疫情期间，无论上级下级发布的公文，都是在和病毒抢时间，都关系到人民群众健康和生命安全，关系到国计民生，因此必须及时迅速地发布，以安民心，集民力，动员起大家同心协力抗击疫情。无论是贯彻传达中直和上级抗疫工作部署，或者是告知当地疫情，安排住地防疫工作措施，都必须尽快通过各种信息渠道，广而告之公众。而利用小区、社区微信群为主要平台的三微一端，是及时沟通信息、发布周知性公文、反馈公众意见的重要渠道。再辅之以在公众信息栏张贴公文方式，就能够及时地让公文与基层民众见面，达到很好的传播效果。
有时，规定性公文的发布，在强调及时的同时，还要注意“适时”。我国颁布法律，按照《中华人民共和国立法法》的规定，应当明确规定施行日期。按照《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》规定，行政法规、规章应当自公布之日起30日后施行。但同时规定，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规、规章施行的，可以自公布之日起施行。而发布行政规范性文件，则需按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，履行评估论证、征求意见、审核把关、集体审议等程序通过批准后，才及时公开发布，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。而涉及重大行政决策的公文，则应按照国务院发布的《重大行政决策程序暂行条例》的规定，经过研究论证启动决策、公众参与听取意见、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定后，才公开发布（依法不予公开的除外）。从这类公文发布的实际情况看，绝大多数都是规定在发布时间（成文日期）一段时间后才正式施行，以便让社会各方面和公众知道从什么时候开始执行有关规定，以便事先做好相应安排，确保有关规定能够顺利施行，这是“有言在先”“勿谓言之不预也”。
可见，周知性公文什么时候发布，是个值得注意的问题。不及时、不适时，都可能出现偏差和失误，难于执行。例如疫情早期，武汉市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部2020年23日发布通告，规定“自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭”。可是这个通告提前在凌晨就发布了。结果，500万人打了个“延后施行”的时间差，利用这近十来个钟头奔向全国各地避难，一部分人出走人群也因此将将病毒和疫情向全国扩散了。如果没有提前近10个小时发布这个通告，全国的防疫工作绝对没有现在这样困难。这也足见有的周知性公文适时发布的重要性，这类紧急状态危难时刻发布的规定性公文，就必须强调令行禁止，言必行行必果，真正做到取信于民，不能“言而后行”，更不能“言而不行”。
我们相信，在这场防疫战役中，如果各方面都注意了规范使用周知性公文，那各级各类单位组织的公文必将会越来越受到广大群众和社会各方面的关注和欢迎，公文以文辅政的功能，必将更好地发挥。
作者：叶黔达（中国公文写作研究会顾问，中共四川省委党校教授、《办公室实务工作手册》主编 ）
来源：人民网舆情数据中心
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